Estudo aponta que fortalecimento do Congresso reduz transparência

O fortalecimento recente do Congresso Nacional aconteceu com base em regras informais que concentraram poder nas presidências da Câmara e do Senado. Essa dinâmica esvaziou o trabalho de outras instâncias, como as comissões, e reduziu a previsibilidade e a transparência do processo legislativo. A conclusão faz parte de um documento divulgado pela Fundação Fernando Henrique Cardoso nesta semana.

Esse é o segundo "policy paper" de uma série da instituição sobre os desafios institucionais e propostas para o aprimoramento da democracia brasileira. O primeiro, de outubro do ano passado, tratou do STF (Supremo Tribunal Federal). O formato é um texto técnico que analisa um problema e sugere soluções.

Na análise, a pesquisadora Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, e Sergio Fausto, diretor da fundação, partem do princípio de que, nas últimas duas décadas, o Congresso ganhou mais protagonismo na definição da agenda pública e das políticas governamentais. Isso aparece no aumento da produção legislativa e na diversificação dos temas das leis.

Os autores afirmam que o fortalecimento do Congresso não deve ser visto com desconfiança por si só. O problema, segundo eles, foi a forma como isso ocorreu. O documento sugere que parte importante desse fortalecimento se deu por vias informais, o que afetou o funcionamento das comissões permanentes, o uso das emendas orçamentárias e a organização da agenda legislativa.

Um exemplo citado é o sistema de votação híbrido. Ele permitiu a participação remota durante a pandemia de Covid-19, mas foi mantido em algumas sessões mesmo após o fim da emergência sanitária. Em 2021, a PEC dos Precatórios foi votada com a participação remota de parlamentares que estavam em Glasgow, na Escócia, para a COP26.

Beatriz Rey afirma que a discricionariedade da Presidência da Câmara é preocupante, pois permite que a deliberação remota continue sendo usada de maneira informal. Com a dispensa da biometria, o presidente da Casa pode facilitar a obtenção de quórum em votações de seu interesse.

Outro ponto é o colégio de líderes, instância formada pelas lideranças partidárias que ajuda a organizar a agenda do plenário. Os pesquisadores indicam que, nas últimas legislaturas, o grupo passou a operar em uma zona entre a formalidade e a informalidade, com reuniões até fora da Câmara. Rey conta que, na gestão do ex-presidente Arthur Lira (PP-AL), não se sabia se a reunião do colégio estava acontecendo. Um líder relatou que, ao chegar para o encontro, foi questionado por Lira sobre o que fazia ali.

Para a pesquisadora, não é por acaso que o atual presidente da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB), tornou as reuniões públicas. A mudança atendeu a uma insatisfação dos próprios parlamentares. Sem regras respeitadas, a personalidade do presidente da Câmara influencia a condução dos trabalhos.

O diagnóstico e as recomendações contaram com um grupo de discussões que incluiu o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia e o ex-deputado Marcus Pestana. Entre as propostas estão a retomada da deliberação presencial como regra, o fortalecimento das comissões, critérios mais rígidos para o apensamento de proposições, o restabelecimento das comissões mistas para medidas provisórias e a formalização do Colégio de Líderes.

A questão das emendas orçamentárias, tema sensível no Congresso, aparece no documento como assunto para uma futura agenda de reforma. Os autores recomendam que as emendas sejam formuladas pelas comissões e que o limite financeiro deixe de estar vinculado à receita corrente líquida ou ao orçamento do exercício anterior corrigido pela inflação.

Na conclusão, Rey e Fausto afirmam que as mudanças dependem da capacidade do Congresso de construir um movimento de autorregulação institucional. A pesquisadora diz que espera que os parlamentares leiam o documento e que ele inspire projetos que mudem o regimento atual. Ela afirma estar esperançosa porque há insatisfação dentro do Congresso, mas pessimista em relação às emendas orçamentárias. "Quando se ganha mais poder, é difícil ceder", diz.

Rey conta que estava na Câmara na eleição de Hugo Motta e ouviu de parlamentares, da direita à esquerda, que estava difícil trabalhar porque o processo estava ficando imprevisível. "Essas são decisões sobre políticas públicas. Uma política que é decidida quando se diminui o espaço de deliberação vai ser empobrecida", afirma.